1. Adaptación de la costa al cambio climático: una necesidad pública que se convierte con frecuencia en un problema jurídico

La adaptación de la costa al cambio climático suele presentarse, con razón, como un reto técnico, ambiental y social. Sin embargo, cuando las medidas de adaptación dejan de ser una propuesta teórica y pretenden hacerse realidad, aparece una dificultad adicional que no siempre se espera: la complejidad jurídica y administrativa asociada a estas actuaciones. 

Ello se debe, en gran medida, a que el litoral constituye un espacio jurídicamente complejo y a que la normativa vigente no está diseñada para afrontar adecuadamente el enorme reto de la adaptación de nuestro litoral al cambio climático. Por ello, muchas medidas de adaptación fracasan no por falta de diagnóstico técnico o de consenso ambiental o social, sino por la dificultad de encajarlas en un complejo sistema de competencias, normativas, títulos habilitantes y procedimientos que genera una enorme incertidumbre. 

¿Qué administración es competente para aprobar una determinada actuación de adaptación sobre el litoral? ¿Qué administración —o administraciones— deben asumir su ejecución y financiación? ¿Qué título de ocupación del dominio público marítimo-terrestre (en adelante, “DMPT”) resulta necesario para poder implementarlas? ¿Debe tramitarse una evaluación ambiental, o formalizarse algún mecanismo de cooperación administrativa? Se trata de preguntas aparentemente sencillas, pero cuya respuesta resulta, en la práctica, notablemente compleja.

En este artículo pretendemos ofrecer algunas claves básicas para comprender el contexto jurídico y competencial en el que deben desarrollarse las medidas de adaptación del litoral al cambio climático.

2. La fragmentación competencial en la gestión del litoral.

Lo primero que debemos entender es que España es un Estado compuesto y descentralizado. Ello significa que las competencias públicas están repartidas entre distintas administraciones territoriales: la Administración General del Estado, las comunidades autónomas, los consejos insulares, cabildos o diputaciones provinciales, los ayuntamientos y, en determinados ámbitos, otros organismos o entidades sectoriales o instrumentales, como las autoridades portuarias. 

Esta distribución competencial tiene una doble consecuencia esencial: (i) cada administración solo puede actuar válidamente dentro del ámbito de sus competencias; y (ii) cada administración debe velar por la protección de los intereses públicos que tiene legalmente atribuidos.

Esto es así en cualquier ámbito administrativo; sin embargo, en el litoral se produce una acumulación de competencias especialmente intensa. En efecto, sobre la costa confluyen, entre otras, competencias estatales en materia de costas; competencias autonómicas en ordenación del territorio, medio ambiente, cambio climático, turismo o gestión de determinadas funciones sobre el DPMT; competencias insulares o provinciales en planificación territorial e infraestructuras; y competencias municipales en urbanismo, espacios públicos, limpieza, seguridad, servicios de temporada o mantenimiento de paseos marítimos. 

Es decir, todas las Administraciones territoriales están, en alguna medida, involucradas en la gestión del litoral; y, sin embargo, apenas existen mecanismos capaces de coordinar o integrar de forma efectiva sus respectivas actuaciones.

Además de lo anterior, la costa no constituye un espacio jurídicamente homogéneo. Una misma actuación de adaptación puede afectar simultáneamente al mar, a la playa —que forman ambas partes del DPMT, pero que están sometidas a normativas distintas— y también a espacios urbanos municipales, o incluso a terrenos privados. De esta manera, jurídicamente la costa está dividida en “franjas”, que resultan completamente artificiales desde cualquier otra perspectiva (ambiental, técnica o social). Y ello tiene una consecuencia muy relevante: dependiendo de en qué “franja” se ubique la actuación y de cuáles sean sus efectos, cambiará la normativa aplicable, las administraciones competentes, los títulos jurídicos requeridos y los procedimientos administrativos aplicables.

Y si la actuación afecta, a la vez, a varias de esas “franjas” (lo cual es muy habitual en el ámbito de la adaptación al cambio climático) será necesario poner de acuerdo y coordinar actuaciones a varias administraciones, lo que no suele ser sencillo.  
A esta complejidad que afecta en general a la gestión del litoral se añade otro elemento decisivo: en nuestro ordenamiento no existe un único título competencial específico sobre “adaptación del litoral al cambio climático”. La adaptación climática se configura, más bien, como una política transversal que debe integrarse en múltiples sectores: costas, medio marino, urbanismo, ordenación del territorio, infraestructuras, medio ambiente, turismo, protección civil o gestión del agua, entre otros.

Esta transversalidad es también inevitable, pero genera innegables dificultades operativas. Si todas las políticas públicas deben integrar la adaptación climática, el resultado es que no existe una única Administración claramente responsable de impulsar, coordinar y ejecutar las actuaciones de adaptación al cambio climático, tampoco sobre la costa.

El resultado es una situación de notable fragmentación administrativa: múltiples Administraciones ejercen competencias sobre el litoral, pero ninguna de ellas tiene atribuida, de forma clara e integral, la responsabilidad de adaptar la costa al cambio climático. Esta combinación de interdependencia competencial y, en muchos casos, ausencia de liderazgo condiciona enormemente la puesta en marcha de actuaciones de adaptación costera, especialmente de aquellas de mayor envergadura.
 
3. El papel estructural del Estado en la gestión del litoral. 

a) La Ley de Costas y el deslinde del DPMT. 

Para comprender correctamente la gestión del litoral es imprescindible tener en cuenta que el titular del DMPT es el Estado. La Constitución Española establece que son bienes del Estado, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas y el mar territorial. 

Que el DMPT pertenezca al Estado (y no a las comunidades autónomas, ni a los ayuntamientos) significa, en primer lugar, que es el propio Estado quien determina legalmente qué bienes integran ese DPMT. Significa también que corresponde al Estado delimitar físicamente qué espacio ocupa ese DPMT, a través del procedimiento de deslinde. Y supone, además, que es el Estado quien establece el régimen general de protección, uso y ocupación del DPMT, incluidas las servidumbres legales, el sistema de autorizaciones y concesiones, y las limitaciones dirigidas a la protección del litoral. 

Es lo cierto que la titularidad estatal del DPMT no excluye que otras administraciones ejerzan competencias propias sobre ese mismo espacio, lo que complica enormemente la gestión del litoral. Como se ha dicho, sobre la costa se proyectan simultáneamente otras competencias —urbanísticas, ambientales, turísticas, territoriales, etc.— que corresponden a las comunidades autónomas, diputaciones provinciales, a los consejos insulares o cabildos, o a los ayuntamientos. Sin embargo, el ejercicio de tales competencias se encuentra necesariamente condicionado por la normativa estatal sobre costas. 

En definitiva, cualquier actuación de adaptación al cambio climático que afecte DMPT queda directamente condicionada por la regulación contenida en la normativa de costas aprobada por el Estado. Por ello, el Estado ocupa una posición central en la gestión del litoral y constituye un actor decisivo en la implementación de las políticas de adaptación costera al cambio climático.  

b) Las obras de interés general: cuando el Estado asume la ejecución de las actuaciones de protección de la costa. 

La legislación de costas atribuye además a la Administración General del Estado la competencia para aprobar y ejecutar determinadas obras de interés general. Entre ellas se incluyen, de conformidad con el art. 111 de la Ley de Costas, las que se consideren “necesarias para la protección, defensa, conservación y uso del dominio público marítimo-terrestre”; las de “creación, regeneración y recuperación de playas”; las de acceso público al mar no previstas en el planeamiento urbanístico; y las emplazadas en el mar y aguas interiores, sin perjuicio de las competencias autonómicas que puedan concurrir.

Esta responsabilidad estatal es esencial en materia de gestión costera, porque muchas medidas de adaptación al cambio climático se pueden encajar, al menos en abstracto, como obras de interés general de conformidad con el art. 111 de la Ley de Costas. Cuando una actuación se identifica como obra de interés general estatal, el Estado asume un papel central: tramita la actuación, somete el proyecto a los procedimientos que correspondan, recaba los informes necesarios, realiza la evaluación ambiental si procede, aprueba el proyecto y ejecuta la obra.

Desde esta perspectiva, podría pensarse que sí existe una administración con una posición claramente predominante en materia de adaptación costera al cambio climático: el Estado.

Sin embargo, esta centralidad jurídica del Estado presenta importantes matices y limitaciones prácticas. En primer lugar, porque no todas las actuaciones de adaptación al cambio climático pueden encuadrarse fácilmente dentro del concepto de “obra de interés general” previsto en el art. 111 de la Ley de Costas. En efecto, existen muchas actuaciones de escala local, urbana, ambiental o territorial, o de mera mejora de la resiliencia costera, cuya conexión con ese título competencial resulta discutible o indirecta.
Pero, además, incluso en aquellos casos en que el Estado dispone de competencias suficientes para intervenir, ello no significa necesariamente que vaya a asumir el impulso o la ejecución efectiva de todas las actuaciones de adaptación que puedan considerarse necesarias o convenientes desde otras perspectivas territoriales o institucionales, por mucho que pudieran conceptualizarse de interés general conforme al art. 111 de la Ley de Costas. La Administración General del Estado dispone también de recursos limitados y actúa conforme a sus propios criterios técnicos, políticos, presupuestarios y estratégicos de priorización de actuaciones, que no siempre coinciden con las necesidades identificadas por las comunidades autónomas, los ayuntamientos o por la propia ciudadanía.

Por ello, el hecho de que el Estado ostente competencias especialmente relevantes sobre el litoral —incluida la ejecución de determinadas obras de interés general— no significa que ostente o que vaya a ostentar en todo el territorio nacional un verdadero liderazgo público único y efectivo sobre el conjunto de las políticas de adaptación costera al cambio climático.

4. Autorizaciones y concesiones: actuar sobre el DPMT cuando la actuación no la asume el Estado. 

Cuando una actuación de adaptación sobre el DPMT no es directamente promovida y ejecutada por el Estado como obra de interés general —según hemos visto en el apartado anterior—, quien pretenda impulsarla deberá obtener previamente un título habilitante de ocupación o utilización del DPMT. En otras palabras, cualquier actuación sobre el DPMT requiere, con carácter general, de una autorización administrativa específica —y del correspondiente abono del canon que proceda— para poder ocupar ese espacio y ejecutar las actuaciones previstas. 

A este respecto, la Ley de Costas distingue, de forma simplificada, entre autorizaciones y concesiones. La diferencia entre concesiones y autorizaciones no es meramente terminológica, sino que condiciona la duración del título, la intensidad de la ocupación, el procedimiento de obtención, y el grado de estabilidad de la actuación.

Lo importante, sin embargo, es comprender, en primer lugar, que las medidas de adaptación al cambio climático no están excepcionadas de este régimen. Y, en segundo lugar, que el hecho de que el Estado no asuma directamente la ejecución de una determinada actuación de adaptación no impide necesariamente que otros actores públicos o privados puedan promoverla, sometiéndose a este régimen. Así, comunidades autónomas, ayuntamientos, consejos insulares, entidades públicas o incluso determinados sujetos privados pueden también impulsar actuaciones sobre el litoral, siempre que dispongan de competencias suficientes y obtengan el correspondiente título habilitante sobre el DPMT.

A este respecto, debemos señalar que duramente mucho tiempo ha sido el propio Estado el competente para el otorgamiento de las concesiones y autorizaciones sobre el DPMT. No obstante, este esquema también ha experimentado cambios relevantes en los últimos años, pues varias comunidades autónomas han asumido, mediante traspasos de funciones, competencias sobre el otorgamiento de autorizaciones y concesiones sobre el DPMT.

Ello supone que, en determinados territorios, la decisión sobre la ocupación y utilización del litoral ha dejado de corresponder exclusivamente al Estado y ha pasado a integrarse, al menos parcialmente, en el ámbito competencial autonómico. Desde una perspectiva práctica, esta proximidad administrativa puede facilitar una gestión más conectada con las características del territorio y con las necesidades concretas de adaptación existentes en cada tramo de costa.

5. ¿Quién promueve, quién autoriza, quién ejecuta y quién financia las actuaciones?

Una forma útil de ordenar el análisis jurídico de una medida de adaptación es separar cuatro preguntas que a menudo se confunden. La primera es quién promueve la actuación, es decir, qué Administración, entidad o sujeto impulsa la medida y asume la iniciativa. La segunda es quién la autoriza, esto es, qué órgano debe otorgar el título jurídico necesario o aprobar la actuación. La tercera es quién la ejecuta materialmente. Y la cuarta es quién la financia.

En algunos casos, las cuatro respuestas coinciden. Por ejemplo, una obra estatal de interés general puede ser promovida, aprobada, ejecutada y financiada —total o parcialmente— por la propia Administración General del Estado. Sin embargo, en muchos otros proyectos de adaptación costera no ocurre así.

La iniciativa de la actuación —típicamente, quien solicita el correspondiente título de ocupación del DPMT— puede corresponder a un ayuntamiento, a una comunidad autónoma o incluso a entidades privadas. La administración que autoriza la actuación sobre el DPMT puede ser el Estado o, en determinados territorios, la comunidad autónoma competente tras el correspondiente traspaso de funciones. Y quien ejecuta o financia la actuación puede ser, nuevamente, una administración distinta o incluso una entidad privada.

Por ello, una de las principales dificultades prácticas de este tipo de actuaciones no consiste únicamente en obtener las autorizaciones administrativas necesarias, sino también en articular mecanismos de cooperación que permitan repartir de forma eficiente las tareas de ejecución y distribuir de manera razonable las cargas económicas derivadas de la implementación de las actuaciones.

Así, en muchos casos el verdadero reto no es solo alcanzar la conformidad técnica, ambiental o jurídica necesaria para aprobar una actuación, sino construir acuerdos estables entre Administraciones y actores implicados que permitan hacerla viable desde el punto de vista operativo y financiero.

6. La cooperación administrativa como condición de viabilidad de las medidas. 

Todo lo expuesto hasta ahora conduce a una conclusión bastante clara: en muchos casos —especialmente cuando se trata de actuaciones de cierta envergadura— la viabilidad efectiva de las medidas de adaptación al cambio climático dependerá, en gran medida, de la capacidad de las distintas Administraciones implicadas para colaborar entre sí.

Esa cooperación resulta imprescindible no solo para identificar soluciones técnicamente adecuadas y compatibles con las distintas competencias concurrentes, sino también para acordar cómo se distribuyen las responsabilidades de impulso, ejecución y financiación de las actuaciones. Nótese que ni siquiera el Estado, cuando ejecuta obras de interés general, actúa realmente de forma aislada, pues en la práctica requiere habitualmente de la colaboración o implicación activa de las Administraciones territoriales sobre las que se proyectan las medidas.

Por ello, uno de los principales desafíos de la adaptación costera no es exclusivamente técnico o jurídico, sino también institucional. La puesta en marcha de actuaciones complejas exige alcanzar niveles suficientes de coordinación y entendimiento entre Administraciones que operan desde lógicas, prioridades y responsabilidades distintas.

Nuestro ordenamiento ofrece diversos instrumentos jurídicos de cooperación administrativa —convenios interadministrativos, acuerdos de financiación, comisiones de seguimiento, participación conjunta en proyectos europeos o mecanismos de coordinación procedimental, entre otros—. Sin embargo, el verdadero reto consiste en construir espacios estables de colaboración y confianza que permitan articular actuaciones integradas sobre el litoral y sostenerlas en el tiempo.

7. La experiencia en el LIFE AdaptCalaMillor

El proyecto LIFE AdaptCalaMillor pretende impulsar la adaptación a largo plazo de la playa mallorquina de Cala Millor (Illes Balears) frente a los efectos del cambio climático. Se trata de una iniciativa especialmente ambiciosa, centrada en el desarrollo de nuevas metodologías basadas en la ciencia, la gobernanza, y las soluciones basadas en la naturaleza para aumentar la resiliencia en playas urbanas.

El proyecto tiene, además, una clara vocación experimental y de replicabilidad, pues no se limita únicamente a intervenir sobre un tramo concreto del litoral balear, sino que persigue generar experiencias, metodologías y dinámicas de cooperación que puedan servir de referencia para futuras actuaciones de adaptación en otros espacios costeros con problemáticas similares.

El LIFE AdaptCalaMillor representa también un importante reto jurídico y administrativo. Por motivos de espacio no resulta posible analizar aquí en detalle las múltiples cuestiones jurídicas que plantea su implementación. No obstante, es evidente que el proyecto constituye también una experiencia especialmente valiosa para comprender las dificultades reales que plantea la implementación de actuaciones de adaptación costera en las que resulta necesario actuar simultáneamente sobre ámbitos físicos y jurídicos muy diversos —el medio marino, la playa, espacios urbanos o áreas ambientalmente protegidas— e integrar conocimiento científico, soluciones técnicas, y coordinación administrativa.

En efecto, uno de los grandes logros alcanzados por el proyecto ha consistido precisamente en su capacidad para generar espacios estables de comunicación, cooperación y confianza no solo entre equipos científicos y técnicos, sino también entre Administraciones públicas y demás entidades participantes. Todo ello está permitiendo afrontar la fase de implementación del proyecto desde unas dinámicas de coordinación y entendimiento institucional especialmente favorables para proyectos de esta envergadura.

6. Conclusiones 

La adaptación del litoral al cambio climático se desarrolla sobre un espacio especialmente complejo desde el punto de vista ambiental, territorial, social y también jurídico. Sobre la costa confluyen dinámicas físicas cambiantes, importantes intereses económicos y múltiples competencias administrativas que deben coexistir sobre un territorio especialmente sensible y vulnerable.
A lo largo de estas páginas hemos visto que las dificultades asociadas a la adaptación costera exigen también comprender el marco jurídico aplicable, identificar correctamente las competencias concurrentes y articular mecanismos de cooperación entre las distintas Administraciones implicadas. En efecto, la experiencia demuestra que este tipo de actuaciones requieren integrar simultáneamente conocimiento técnico, planificación territorial, sensibilidad ambiental, responsabilidad socioeconómica, capacidad financiera y coordinación institucional. 

Aunque el Estado ocupa todavía jurídicamente una posición de evidente preeminencia en la gestión del litoral, esa centralidad no siempre se está traduciendo en un liderazgo efectivo de las actuaciones de adaptación costera. Por ello, en muchos casos la iniciativa y el impulso de estas actuaciones la están asumiendo las comunidades autónomas, los ayuntamientos u otros actores públicos o privados especialmente vinculados al tramo de costa afectado. Sin embargo, nuestro ordenamiento todavía ofrece escasos mecanismos para ordenar de forma clara esa asunción de liderazgo y colaboración administrativa cuando el Estado no promueve directamente las actuaciones.

En definitiva, el principal desafío en este ámbito consiste en construir estructuras institucionales y mecanismos de cooperación público-privada capaces de integrar las competencias concurrentes de las distintas Administraciones, articular adecuadamente la intervención del Estado y hacer posible una gestión verdaderamente integrada de aquellas actuaciones de adaptación que, por su complejidad o escala, desbordan necesariamente el ámbito de actuación de una única Administración.